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重大公共安全事件的預警及應急管理:現實挑戰與發展建議

類別:文章分享 發布時間:2018-05-18 瀏覽人次:

摘要:在對我國重大公共安全事件預警與應急管理所面臨的現實矛盾進行歸納的基礎上,對重大公共安全事件這一重要概念進行了界定,對預警管理和應急管理兩者的功能定位進行了辨析,認為重大公共安全事件預警管理是包括應急管理在內的管理活動,既涵蓋對公共安全狀態的評估、監測、預測及報警等,也包括對公共安全事件的預防、早期干預及控制。提出了包括預警信息生成、預警與應急資源管理以及預警與應急管理法律法規3個關鍵性內容的研究框架。給出了我國政府建設重大公共安全事件應急管理體系的政策建議。


0、引言


頻發的重大公共安全事件每年給我國造成巨大的人民生命與財產損失,以及連鎖性的嚴重后果。依據“全國應急管理工作會議”(2006年7月)公布的數據,2005年,我國共發生突發性公共事件540萬起,約20萬人死亡,直接經濟損失約3253億元。其中,重、特大公共安全事件的發生頻率明顯上升。為了最大程度地預防和減少公共安全事件及其造成的損害,保障公眾的生命財產安全,維護國家安全和社會穩定,我國政府正積極開展關于重大公共安全事件應急體系的建設工作。目前,我國已經構建起包括《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項預案、80件部門預案,共計106項的國家應急預案框架體系。各項具體的預警與應急管理工作也逐步開展,各級政府應對重大公共安全事件的能力得到了極大的提升。然而,“一案三制”(即應急預案、體制、機制與法制)應對體系的全面構建仍然任重道遠。在重大公共安全事件的應急預案編制、預警系統建設、資源儲備與布局、應急決策與救援聯動等應急管理實踐方面,仍存在許多必須重視并亟待解決的重大問題。


1、我國重大公共安全事件預警與應急管理面臨的五大矛盾


1.1常態管理與應急管理之間的矛盾


我國已經分行業、分部門、分災種建立了一系列專業性職能部門或救援機構,如公安、消防、急救、防汛、防震與抗震、疾病防控等。在我國2005年發生的540萬起突發性公共事件中,絕大多數突發事件具有較為成熟的常規應對體系。這類突發事件的管理與處置相對易于程序化,由專業性強、責任主體比較單一的職能部門或機構進行常規性處理后,對公共安全產生的影響大大弱化。非常規性突發公共事件則往往具有綜合性、復雜性特征,牽涉面較廣,對生態或社會系統損害嚴重,程序化管理比較難,常規應對體系失效,需要多個行業、部門或多方面力量協同應對,否則,極易發展及變異為重、特大公共安全事件。


盡管從動態的角度看,常規性突發事件與非常規性突發事件往往是相互轉化的。但是,兩類突發事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素具有顯著區別,進行管理與處置所需要的社會資源也大不相同。將常規性突發事件納入成熟而程序化的常態管理,不僅處置效率高,而且社會成本的占用也較低。只有針對傳統應對體系處置不了的非常規性突發事件才應該啟動應急管理程序。然而,我國現有的應急管理體系并未明確區分常態與非常態下的管理活動,應急管理有被泛化為“公共突發事件管理”的趨勢。如北京、上海、廣州、南寧等城市的應急管理架構在不同程度上與常規應對體系所涵蓋的管理內容重疊,既造成對常態管理與應急管理認識上的混亂,也造成應急管理資源的重復建設與浪費。解決這一矛盾的關鍵難點在于對公共安全事件以及應急管理職能范疇的恰當界定。


1.2預警預控與應急處置:功能定位上的矛盾


通過風險評估、監測監控、早期干預等預警預控活動,將萌芽狀態的公共安全事件限制在常規應對體系的處置能力之內,化解公共安全危機,應當成為國家應急管理體系最重要的系統功能與最核心的建設目標。從減少災害損失的角度,強化突發公共安全事件的預警預控具有“事半功倍”的管理效應。然而,我國目前尚未形成一套合理有效的應急管理績效評估與激勵/懲治制度,預警預控等隱性管理過程往往無法得到獎勵,而“救火式”的應急處置與救援行為由于容易觀察,反而可能得到嘉獎。因此,政績的驅動使得管理者強調在公共安全事件發生后的應急反應功能,沒有足夠的動機加強預警管理體系的建設。此外,從應急管理的技術角度看,突發事件演化的高度不確定性使得事前的風險識別、監測監控以及預測預防具有較大的技術難度,而事后相對確定信息條件下的應急反應技術則比較成熟。雙重因素的綜合作用,導致我國在應急管理方面“重救援、輕預警”的失衡局面。解決這一矛盾的關鍵難點在于制度瓶頸及技術瓶頸的突破。如設計能夠強化預警預控職能的應急管理績效評估與激勵/懲治制度,揭示重大公共安全事件的社會傳導及變異機理,將新技術、新方法、新工具引入公共安全事件的預警管理過程中等。


1.3公共安全問題的緊迫性與法律供給不足之間的矛盾


我國每年由于公共安全問題造成的損失約占GDP總量的5%。強化公共安全保障、建立健全重大公共安全事件預警與應急管理體系是我國政府重大而緊迫的現實需求。然而,我國預警與應急管理體系的建設及管理實踐屢屢遭遇法律法規供給嚴重不足的問題,“依法施政”的原則難以得到相應的法律保障,主要表現在以下兩個方面:


(1)現有法規與預案體系相互沖突,難以協調。我國目前已經出臺的涉及重大公共安全事件的黨中央、國務院及部門文件113件,法律35部,部門規章55件,國家級應急預案106項,各省還出臺了一系列的法規、條例和地方應急預案。由于我國目前缺乏統一的緊急狀態法,而上述應急法規大部分是從各部門條例演變而來的,相互之間缺乏必要的匹配,各應急主體在處置重大公共安全事件之中難以有效協調。盡管全國應急預案體系框架已基本形成,但應急預案的科學性與可操作性有待檢驗,各類應急預案之間缺乏有效協同。


(2)預警與應急管理活動的法律依據缺失。如調配救援物資的法律保障機制(包括緊急狀態中的物資征用、調度)、政府應急體系中的資源組織法規、政府資源(含資金)的使用法規、應急中政府特種權力的法律支持、應急專用資金制度、重大應急活動中的全民動員制度及社會資源調用的補償政策等有關法律依據十分缺乏。此外,對重大計算機系統事故、境外生物入侵等事件的應急制度至今仍然沒有相應的法規。


1.4綜合預警及應急聯動需求與“條塊分割”格局之間的矛盾


(1)應急聯動的組織協同性較差,缺乏應急處置主體的聯動機制。我國部門之間、地方之間、條塊之間以及預防與處置、先期處置與后期處置之間銜接不緊密,在多方多主體協同處置重大公共安全事件時,人員、信息、資源等難以快速集成,聯動機制不完善,許多重大公共安全事件應急處置與日常應急管理存在脫節現象。各級應急管理機構屬地化管理的授權不足,大部分應急管理機構級別較低,職能不完善,難以有效履行值守應急、信息匯總職能,更難以充分發揮綜合協調及運轉樞紐作用。政府應急管理機構與各專項應急指揮機構的關系尚待進一步理順。


(2)重大公共安全事件預警信息的采集、傳遞與集成尚未形成系統。我國目前已經建設了較為完善的水利、地震、衛生、氣象等專業監測網絡,但生產安全、動植物疫情、食品衛生、交通安全等事件的監測網絡尚未健全,統一的重大公共安全事件監測體系尚未形成。由于長期以來部門與行業分割,我國對各類事故和災害采用分行業的事后統計標準,沒有建立依據重大公共安全事件性質和變化的統計方法,影響了重大公共安全事件預警信息的有效融合與評估,缺乏標準的監測網絡,各網絡之間的預警信息共享性較差,各類預警信息不能有效集成,導致重大公共安全事件難以有效應急決策。盡管我國正在完善重大公共安全事件信息發布制度,但重大公共安全事件預警信息的發布機制不完善,難以對社會輿論進行有效引導,又因公眾的公共安全知識、防災減災和自救互救知識普及不夠,導致安全意識、危機意識和社會責任意識較差。


1.5應急資源需求大與資源總量缺乏之間的矛盾


目前,我國應急資金來源渠道不暢:國家財政支持的力度不夠,尚未建立政府主導、社會參與的多渠道應急資金籌措體系。在對一些重大公共安全事件進行應急處置時,社會資源征用后缺乏補償資金來源,已經開始影響后續應急處置中公眾的積極性。我國應急物資儲備規模小、布局不盡合理,物質供應動態保障機制需要建立健全。此外,我國專業應急求援隊伍的種類、數量均不足,缺乏專業應急知識和技能培訓及相應的基地建設,專業應急裝備嚴重不足,專業應急演練不夠,尤其是缺乏應急管理專業人才。一些特殊種類災害發生時,出現延誤處置時機、處置方法不當和造成人員傷亡,甚至出現擴大災害影響的情況。交通的綜合運力協調機制亟待完善,應急運輸缺少特定用途的交通工具。


2、我國預警與應急管理的基礎性理論問題


我國預警與應急管理面臨的突出矛盾反映了在與重大公共安全事件相關的基礎性理論問題上仍需進一步探討與研究。我國預警與應急管理面臨的現實問題,與公共安全事件相關概念的不同理解有關。因此,有必要對重大公共安全事件、預警管理等概念進行科學的界定。


2.1重大公共安全事件的界定


對重大公共安全事件的科學界定,是系統研究重大公共安全事件的起點,國內學者從不同的角度對其進行了定義,與重大公共安全事件相關的概念包括:突發事件(江乃賓,2003)、突發公共事件、突發公共安全事件(左然,2003)、重大突發事件(郝國慶,2003)等等。上述學者從不同側面界定了公共安全事件定義的一些基本要素,如事件發生的突然性、事件的危害程度、事件的影響范圍等,但都沒有完全表述重大公共安全事件。重大公共安全事件難以取得共識的原因在于:重大公共安全事件研究來源于災害與危機管理,而兩者的概念在幾十年來均沒有取得一致的界定;又因重大公共安全安全事件目前的界定大部分從事件的后果來衡量,導致重大公共安全事件的界定傾向于危害化;對重大公共事件的理解側重于事件發生的突然性,忽視事件的擴散與衍生性是事件產生公共影響的主要原因這個客觀事實。從重大公共安全事件的字面來理解,突發事件不一定造成公共事件,如相對孤立的人身交通傷亡不一定造成公共交通的衍生事件,而影響社會系統穩定性的事件一定是公共安全事件。因此,本文認為公共安全事件更能夠完整和清晰地表達重大公共事件的內涵和特征。


本文將重大公共安全事件界定為:發生具有極大的不確定性,發展途徑和演變規律不確知,災害程度難以預計,常規防治手段失效,對一個區域的生命財產和生態環境造成嚴重損害,甚至對社會穩定造成嚴重沖擊的緊急事件。重大公共安全事件的發生具有耦合性、衍生性、快速擴散性,以及傳導變異性等特征,是一種社會非常態,更多地表現為全新類型、全新危害特征,與常態社會下的解決方案有很大差異。


結合上述特征,本文認為需要從以下幾個方面理解重大公共安全事件:①重大公共安全事件是與社會活動密切相關的事件;②重大公共安全事件的發展過程具有社會階段性;③重大公共安全事件及其次生事件是可以測度的事件;④重大公共安全事件擴散中的衡量標準具有多樣性;⑤重大公共安全事件是常規防治手段失效的事件。


2.2預警管理與應急管理:功能定位


重大公共安全事件預警管理是采用現代信息科學、計算機科學、安全科學、管理科學等,對潛在公共突發事件進行監測、預測、警報、早期干預,對事件爆發后進行應急反應、聯動救援的系統管理活動。從定義上來理解,重大公共安全事件預警管理是包括應急處置在內的管理活動。從重大公共安全事件演化的過程來看,應急管理的大部分措施都是預控措施。如對森林火災采取的隔離區應急處置措施就是預警預控措施,對洪水災害的分洪措施也是預警預控措施。從重大公共安全事件演化和抑制的角度來看,就是對重大公共安全事件體的抑制,即為了防止事件繼續向相關事件擴散,也可以看作是預警預控措施。其實,在重大公共安全事件處置過程中,不可能僅僅依據重大公共安全事件的現狀進行應急處置,大部分應急處置措施都是為了預防重大公共安全事件危害的持續發生,而具有不同程度的前瞻考慮及預警預控特征。因此,本文認為重大公共安全事件預警管理是包括應急管理在內的管理活動。


預警管理既涵蓋對公共安全狀態的評估、監測、預測及報警等,也包括對公共安全事件的預防、早期干預與控制。在公共安全危機尚未發生的常態階段,預警管理的核心內容是預警信息的獲取、生成與發布;當公共安全事件的警兆出現后,預警管理的核心內容轉變為對公共安全事件的早期干預,依據事件的發展態勢進入常規性管理或是應急管理程序。


我們認為應急管理是在公共安全事件已經或者將要發展為非常規公共安全事件時才進行的管理活動。在常規防治手段失效之前,沒有必要啟動應急管理。因此,應急管理一定是非常態下的管理,管理的核心內容是聯動救援。

預警管理與應急管理的關聯及區別如表1。

預警管理應急管理
管理階段事前

事中

常規階段

非常規階段

事中、非

常規階段

事件狀態
未發生常態非常態非常態
管理活動

評估、監測、預

測、報警

報警、預防、早

期干預

早期干預、應

急處置與救援

應急處置

與救援

核心內容

預警信息的獲

取、生成與發布

早期干預
聯動救援


3、當前預警與應急管理亟待開展的關鍵性研究


提高我國預警與應急管理能力是一個系統工程,許多學者從不同的角度提出了建議。如構建完善的應急管理體制、及時公布與事件相關的信息、提高社會民眾的應急反應能力、發揮非政府組織的參與作用、構架應急資源儲備體系等。上述建議和措施對提高我國政府的預警與應急管理能力具有重要的作用。但由于國內外重大公共安全事件預警與應急管理研究的時間較短,沒有形成共識性的理論范式,缺乏基礎理論的支撐,具體措施難以實踐化。結合我國重大公共安全事件預警與應急管理的現實和理論問題,以及國內外研究現狀,本文認為當前亟待開展關于預警信息生成、預警與應急管理資源以及預警與應急管理法律法規3個方面的關鍵性研究。


3.1預警信息生成的關鍵性研究


重大公共安全事件預警信息是指實時反映重大公共安全事件體的狀態及演化,測度事件對社會的影響范圍、程度,以及社會對事件的應對而產生的各種消息的總和。預警信息的形式具有多樣性,包括各類數據、信號、語言、命令、指令等。在重大公共安全事件應急處置的過程中,預警信息的有效獲取決定了重大公共安全事件的準確監測與評價、預警系統的能力、應急決策的快速科學、應急資源的有效調度、政府與民眾的溝通效率、應急處置主體的有效聯動等。重大公共安全事件預警信息生成的關鍵問題包括:①重大公共安全事件狀態的動態信息及其多尺度獲取方法;②政府主導模式下的多源異構信息的集成與傳遞機制;③重大公共安全事件預警信息的規范和標準化研究;④政府應急管理信息系統(GEMIS)的構建及其管理政策研究。


3.2預警與應急管理資源的關鍵性研究


應急資源是指能夠抑制重大公共安全事件演化,緩解或者控制由事件形成的危害的資源總和。應急資源包括各類應急物質、應急組織、應急人員、應急裝備、應急設施、應急技術、應急標準等。在重大公共安全事件應急管理過程中,應急資源的使用決定了重大公共安全事件的有效抑制、應急處置主體的有效聯動、應急決策的有效實施、預警信息的傳遞與融合、應急預案的有效實施等應急活動。重大公共安全事件應急資源關鍵問題包括:①預警與應急管理資源的組織形態問題;②預警與應急管理資源的選擇機制;③基于社會風險的應急資源布局;④基于聯動的應急資源柔性調度模型;⑤應急技術的集成應用技術;⑥預警與應急管理的標準制定。


3.3預警與應急管理法律法規的關鍵性研究


應急法規是指依法制定國家相關法律,指導和規范各類重大公共安全事件應對行為的規范體系。應急法規體系包括各類應急法律、條例、辦法、預案等。在重大公共安全事件應急管理中,應急法規體系的建立和完善,極大地影響著應急管理體系的完善、應急主體的處置與控制能力、應急主體的聯動效率、應急處置主體的控制能力、應急資源的征集與有效使用。重大公共安全事件應急資源的關鍵問題包括:①應急預案的生成及合法性問題;②預案沖突條件下的預案選擇與適配規則及其法律依據;③預警與應急管理法律法規的立法原則;④預警與應急管理法律法規的相容性問題。


3.4預警與應急管理的交叉性研究


公共安全事件的相關理論問題往往具有綜合性,由預警信息生成、預警與應急管理資源組織以及法律法規等基礎問題的相互滲透與融合(見圖1),形成以下若干交叉性問題:

預警與應急管理的交叉性理論問題預警與應急管理的交叉性理論問題


(1)預警及應急信息資源的組織與管理研究。①專用應急物資儲備信息與當地社會經濟資源信息的互通與整合;②專業人才、特殊技術、特種資源的應急專用信息系統的構建和維護;③基于電子政務的開放式的應急管理信息系統的構建和維護。


(2)預警及應急信息生成的法律保障研究。①基于公共安全的應急信息管理政策,即應急信息的分類、分級、限級、分網以及保密規則;②政府應急管理信息系統運行的資金籌措、使用、審核的政策與制度;③政府關于多部門、多行業(專業)的專用應急信息的管理政策;④政府關于社會(社區)應急信息傳播的管理政策。


(3)預警及應急資源的法律保障研究。①調配救援物資的法律保障機制(包括緊急狀態中的物資征用、調度);②政府應急體系中的資源組織法規、政府資源(含資金)的使用法規、應急中政府特種權力的支持、應急專用資金制度;③重大應急活動中的全民動員制度及其組織規則、私人資源調用的補償政策。


4、對我國政府建設重大公共安全事件應急管理體系的政策建議


4.1積極構建基于電子政務的整合型公共安全信息平臺


基于公共安全信息資源“多網共存”、“多網異構”的現實局面,應以政府為主導,以各行業、職能部門為支撐,構建基于電子政務的開放式的預警與應急管理信息系統,充分整合與共享現有的公共安全信息資源;研究及制定公共安全預警信息的定義與標準體系,規范預警信息采集、存儲、處理、遞送、發布以及撤銷的程序;研究危機信息、社會輿情在信息技術條件下的監測與控制手段,設計信息媒體傳播管理模式與控制方法。


4.2建立健全應急資源的組織與調度機制


(1)構建應急物資儲備資源的組織機制。各級政府應鼓勵研究機構或專家學者開展防災物資儲備品種(尤其是針對非傳統安全事件的新型品種)選擇、采購、儲備管理體系以及支付機制的研究;設計多部門專業儲備品種互通與聯動的管理政策;探討防災應急物資場所分布以及不同損害級別條件下物品數量的動態調整機制;建立專用應急儲備系統與當地社會經濟的互補與互通。根據不同的地理形態、產業布局、經濟結構等構建“平戰結合與轉換”的應急調配系統;設計社會資源的預防性儲用規則和補償機制。


(2)建立應急救援中的物資調度組織機制。開展關于專用應急資源調配、運輸、通道、信息組織體制及其可靠性策略的研究;制定應急活動中關于社會資源物資征集、調度與補償的制度;建立非常態(如物品系統受損、救援通道阻塞等)應急管理中的資源調配政府應急決策范式、制度。


4.3完善我國應急管理中的法律保障體制


我國應急管理面臨法律法規供給嚴重不足的問題。依據應急實踐需求的緊迫性,當前我國應著重制定以下法律法規:救援物資的法律保障機制(包括緊急狀態中的物資征用、調度);政府應急體系中的資源組織法規、政府資源(含資金)的使用法規、應急中政府特種權力的支持、應急專用資金制度;重大應急活動中的全民動員制度及其組織規則;私人資源調用的補償政策等。


4.4積極鼓勵和引導預警與應急管理的科學研究


我國預警與應急管理的技術、方法與發達國家存在相當大的差距,極大地制約了預警與應急管理的效率。建議省級政府與高校、研究機構就公共安全的重大技術問題進行聯合攻關;積極鼓勵和引導產學研合作,開發基于預警與應急管理的特種技術及工具。


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